Depositati i ricorsi in Corte Costituzionale il 9 ottobre 2017


Le regioni Lombardia e Veneto hanno presentato due ricorsi sostanzialmente “gemelli” contro alcuni articoli del Codice del Terzo settore riguardanti l’Organismo nazionale di controllo (art. 64 del Codice), la determinazione da parte dello stesso del numero di enti accreditabili come CSV nel territorio nazionale (art. 61, comma 2) e del finanziamento stabile triennale dei CSV (art. 62, comma 7), gli organismi territoriali di controllo (art. 65) e il Fondo per il finanziamento di progetti e attività di interesse generale del terzo settore (art. 72).


Il 9 ottobre scorso Lombardia e Veneto hanno depositato in Corte Costituzionale due ricorsi (disponibili in allegato) per la dichiarazione di illegittimità costituzionale degli artt. 61, comma 2; 62, comma 7; 64; 65; 72 del D.Lgs. 3 luglio 2017, n. 117, recante "Codice del Terzo settore, a norma dell'articolo 1, comma 2, lettera b), della legge 6 giugno 2016, n. 106" pubblicato nella Gazzetta Ufficiale, 2 agosto 2017, n. 179, S.O., per violazione degli articoli 3, 76, 97, 114, 117, commi III e IV, 118 e 119 Cost., oltreché del principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost.

Vediamo nel dettaglio il contenuto delle disposizioni impugnate e le relative doglianze, partendo dal primo motivo di ricorso.

L’articolo 64, rubricato "Organismo nazionale di controllo", dispone che:
"L'ONC è una fondazione con personalità giuridica di diritto privato, costituita con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, al fine di svolgere, per finalità di interesse generale, funzioni di indirizzo e di controllo dei CSV. Essa gode di piena autonomia statutaria e gestionale nel rispetto delle norme del presente decreto, del codice civile e dalle disposizioni di attuazione del medesimo. Le funzioni di controllo e di vigilanza sull'ONC previste dall'articolo 25 del codice civile sono esercitate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Il decreto di cui al comma l provvede alla nomina dei componenti dell'organo di amministrazione dell'ONC, che deve essere formato da:
a) sette membri, di cui uno con funzioni di Presidente, designati dall'associazione delle FOB [fondazioni di origine bancaria] più rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di FOB ad essa aderenti;
b) due membri designati dall'associazione dei CSV più rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di CSV ad essa aderenti;
c) due membri, di cui uno espressione delle organizzazioni di volontariato, designati dall'associazione degli enti del terzo settore più rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di enti del Terzo settore ad essa aderenti;
d) un membro designato dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali;
e) un membro designato dalla Conferenza Stato-Regioni.
I componenti dell'organo di amministrazione sono nominati con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, durano in carica tre anni, ed in ogni caso sino al rinnovo dell'organo medesimo. Per ogni componente effettivo è designato un supplente. I componenti non possono essere nominati per più di tre mandati consecutivi. Per la partecipazione all'ONC non possono essere corrisposti a favore dei componenti emolumenti gravanti sul FUN [fondo unico nazionale] o sul bilancio dello Stato. Come suo primo atto, l'organo di amministrazione adotta lo statuto dell'ONC col voto favorevole di almeno dodici dei suoi componenti. Eventuali modifiche statutarie devono essere deliberate dall'organo di amministrazione con la medesima maggioranza di voti.
L'ONC svolge le seguenti funzioni in conformità alle norme, ai principi e agli obiettivi del presente decreto e alle disposizioni del proprio statuto:
a) amministra il FUN e riceve i contributi delle FOB secondo modalità da essa individuate;
b) determina i contributi integrativi dovuti dalle FOB ai sensi dell'articolo 62, comma 11;
c) stabilisce il numero di enti accreditabili come CSV nel territorio nazionale nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 61, commi 2 e 3;
d) definisce triennalmente, nel rispetto dei principi di sussidiarietà e di autonomia ed indipendenza delle organizzazioni di volontariato e di tutti gli altri enti del Terzo settore, gli indirizzi strategici generali da perseguirsi attraverso le risorse del FUN;
e) determina l'ammontare del finanziamento stabile triennale dei CSV e ne stabilisce la ripartizione annuale e territoriale, su base regionale, secondo quanto previsto dall'articolo 62, comma 7;
f) versa annualmente ai CSV e all'associazione dei CSV più rappresentativa sul territorio nazionale in ragione del numero di CSV ad essa aderenti le somme loro assegnate;
g) sottopone a verifica la legittimità e la correttezza dell'attività svolta dall'associazione dei CSV di cui all'articolo 62, comma 7, attraverso le risorse del FUN ad essa assegnate dall'ONC [organismo nazionale di controllo] ai sensi dell'articolo medesimo;
h) determina i costi del suo funzionamento, inclusi i costi di funzionamento degli OTC [organismi territoriali di controllo] e i costi relativi ai componenti degli organi di controllo interno dei CSV, nominati ai sensi dell'articolo 65, comma 6, lettera e);
i) individua criteri obiettivi ed imparziali e procedure pubbliche e trasparenti di accreditamento dei CSV, tenendo conto, tra gli altri elementi, della rappresentatività degli enti richiedenti, espressa anche dal numero di enti associati, della loro esperienza nello svolgimento dei servizi di cui all'articolo 63, e della competenza delle persone che ricoprono le cariche sociali;
j) accredita i CSV, di cui tiene un elenco nazionale che rende pubblico con le modalità più appropriate, k) definisce gli indirizzi generali, i criteri e le modalità operative cui devono attenersi gli OTC nell'esercizio delle proprie funzioni, e ne approva il regolamento di funzionamento;
l) predispone modelli di previsione e rendicontazione che i CSV sono tenuti ad osservare nella gestione delle risorse del FUN;
m) controlla l'operato degli OTC e ne autorizza spese non preventivate;
n) assume i provvedimenti sanzionatori nei confronti dei CSV, su propria iniziativa o su iniziativa degli OTC;
o) promuove l'adozione da parte dei CSV di strumenti di verifica della qualità dei servizi erogati dai CSV medesimi attraverso le risorse del FUN, e ne valuta gli esiti;
p) predispone una relazione annuale sulla proprie attività e sull'attività e lo stato dei CSV, che invia al Ministero del lavoro e delle politiche sociali entro il 31 maggio di ogni anno e rende pubblica attraverso modalità telematiche.
L'ONC non può finanziare iniziative o svolgere attività che non siano direttamente connesse allo svolgimento delle funzioni di cui al comma 5."

Secondo i ricorrenti, l’ONC, pur essendo espressamente definito come “fondazione con personalità giuridica di diritto privato”, ha una connotazione sostanzialmente pubblicistica in quanto:
- riveste una funzione decisiva e decisoria nel sistema “Terzo settore”;
- è costituito mediante atto amministrativo (decreto del Ministero del Lavoro);
- ha una composizione rigorosamente predeterminata ex lege;
- ha rilevanti poteri sanzionatori, giustiziabili avanti al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 66 del Codice.

Premesso ciò, i ricorrenti rilevano che tra le attribuzioni riconosciute all’ONC ve ne sono numerose che sono idonee ad incidere significativamente sul sistema “Terzo settore” il quale influenza in modo rilevante significativi ambiti di materie affidati alla competenza delle Regioni. Basti pensare alla tutela della salute, sotto forma di erogazione di prestazioni e servizi sanitari, dei servizi sociali, del turismo, della valorizzazione dei beni culturali etc.
In questo senso particolare preoccupazione destano le seguenti previsioni codicistiche:
1) il secondo comma dell’art. 61 attribuisce all'ONC la determinazione del numero di enti accreditabili come Centri di servizio per il volontariato nel territorio nazionale. Poiché però i CSV sono preposti allo svolgimento di attività fondamentali per l’intero Terzo settore ( supporto tecnico, formativo ed informativo, servizi di promozione e orientamento, servizi di formazione e consulenza), la potestà dell'ONC di determinare la distribuzione territoriale, anche a livello regionale, dei CSV assume una “assoluta rilevanza in ordine al concreto svolgimento delle politiche afferenti al Terzo settore”, il che avrebbe richiesto il riconoscimento in capo alle Regioni di un “ruolo partecipativo, istruttorio e codecisorio”. Contrariamente, la rappresentanza delle Regioni nell'ONC è del tutto marginale: un solo componente designato dalla conferenza stato-Regioni), violando così il principio della leale collaborazione di cui all’articolo 20 della Costituzione;
2) il settimo comma dell’articolo 64 affida all’ONC la determinazione del finanziamento stabile triennale dei CSV. Anche in questo caso ci troviamo di fronte, a parere dei ricorrenti, a determinazioni amministrative aventi un rilevante impatto sulle politiche regionali.

Invero, tali considerazioni sono estensibili a tutte le funzioni attribuite dal comma 5 dell’articolo 64 all’Organismo nazionale di controllo. Pertanto, i ricorrenti concludono per l’illegittimità costituzionale dell’intero articolo 64, anche in relazione agli articoli 3 (principio di uguaglianza) e 97 (principio del buon andamento) della Costituzione, nella parte in cui non prevede un’adeguata partecipazione regionale all’organo di amministrazione dell’ONC ovvero non impone che l’esercizio delle funzioni allo stesso attribuite avvenga previo parere / intesa con le Regioni, quantomeno nella loro rappresentanza costituita dal sistema delle conferenze intergovernative.

La lesione delle prerogative regionali non può considerarsi sanata dalla previsione di Organismi territoriali di controllo, che “non solo sono soggetti privi di autonoma soggettività giuridica, ma svolgono compiti [indicati dall’articolo 65, comma 7] meramente esecutivi ed istruttori, privi di ogni rilevanza decisoria”.

Sia l’articolo 64 sia l’articolo 65 sarebbero viziati da eccesso di delega, in quanto la legge n. 106/2016 prevedeva l’attribuzione di poteri decisori in capo ad organismi regionali o sovra regionali, lasciando al livello centrale unicamente un ruolo di coordinamento (art. 5, comma 1, lettera f).

Il secondo motivo del ricorso attiene alla supposta violazione della Costituzione dell’articolo 72 del Codice avente ad oggetto il "Fondo per il finanziamento di progetti e attività di interesse generale nel Terzo settore" destinato a “sostenere, anche attraverso le reti associative di cui all'articolo 41, lo svolgimento di attività di interesse generale di cui all'articolo 5, costituenti oggetto di iniziative e progetti promossi da organizzazioni di volontariato, associazioni di promozione sociale e fondazioni del Terzo settore, iscritti nel Registro unico nazionale del Terzo settore”.
Questo fondo statale verrebbe così ad incidere in modo significativo su ampi settori affidati alle cure regionali (quelli sopra accennati: prestazioni sanitarie, turismo etc.), in violazione di un principio affermato dalla Corte costituzionale in diverse sentenze: "L'esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle Regioni, queste siano chiamate ad esercitare compiti di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio territorio".
Nel caso di specie è però il solo Ministero del Lavoro che determina gli obiettivi generali, le aree prioritarie di intervento e le linee di attività finanziabili nonché quali debbano essere i soggetti attuatori.

Data la rilevanza delle disposizioni impugnate per il sistema “Terzo settore” delineato dal Codice auspichiamo una celere trattazione dei ricorsi, del cui esito vi daremo prontamente riscontro.

In allegato, il Ricorso della Regione Veneto e il Ricorso della Regione Lombardia, depositati in Corte Costituzionale il 9 ottobre 2017.
 

ARTICOLO TRATTO DA FONDAZIONE PNP - PROFIT NON PROFIT
Avv. Maddalena Tagliabue

Scarica il ricorso della Regione Lombardia

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